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信访工作

信访的双重属性:政治与行政

以稿换稿 】  作者:田先红   发布:2017年12月18日   阅读:

最初的信访工作只是一项秘书工作,并没有专门的信访机构。后来,随着信访工作量的增长,信访逐渐演变为一项正式的政治制度,并且成立了专门的机构。近年来,随着社会矛盾不断凸显,信访制度在化解社会矛盾方面扮演着越来越重要的角色。同时,党和政府加快信访制度改革的步伐,信访机构在我国党政机关中的权力和地位得到快速提升,信访制度承担起日益繁重的社会治理功能。这些新变化对于加快社会矛盾的化解、促进和谐社会建设具有重要意义,但同时也带来一些新的问题。信访工作变得越来越积极,而信访形势并未得到明显改观。同时,信访制度遭受的批评也不绝于耳。对这些问题的回应,涉及一个深层次的问题:信访制度的属性和功能定位。

关于信访制度的属性和功能定位,学界一直存在争议。笔者认为,信访制度兼有政治与行政双重属性,但它首先是一项政治制度,是我党实践群众路线的重要方式,在我国政治制度体系中具有重要地位。因此,政治功能是信访制度的首要功能,这主要表现在三个方面。

第一,政治沟通功能。

信访工作主要是吸纳民意、收集民智。1951年,毛泽东在《关于必须重视人民来信的批语》中写道,“要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”。无论是1995年版《信访条例》还是2005年版《信访条例》,开篇都明确提出制定条例的目的是“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系”。可见,党和政府明确将政治沟通确定为信访制度的重要功能之一。作为党和政府及其领导人观察社会、了解社会、认识社会的窗口,信访制度有利于党和政府了解人民群众的思想感情、喜怒哀乐,能够起到下情上达的作用。根据人民群众的信访事项,信访部门可以搜集和整理相关信息,为党和政府进行有关决策提供参考。人民群众的需求和不满可以通过信访渠道向上传达。同时,在处理信访问题的过程中,信访工作人员与人民群众不断进行沟通互动,又有利于向群众进行宣传教育,使群众了解国家的相关政策,把握中央的精神,从而达到上情下达的效果。这正是我党“从群众中来,到群众中去”的群众路线的真实写照。

第二,政治动员功能。

发动人民群众、调动人民群众的积极性,让他们参与党和国家的政治、治理事务,是我党治国理政的重要基础。信访制度恰好为动员人民群众提供了一种重要途径。人民群众可以通过信访渠道献计献策,向党和政府提供意见和建议。信访的政治动员功能在新中国成立后的前三十年中表现得十分明显。改革开放后,信访的政治动员功能被弱化,但是仍然得以保持和延续。

第三,政治监控功能。

对于一个多层级的国家政治体制而言,它始终面临着监控国家基层代理人的难题。政治监控的方式主要有两种,一种是自上而下的,一种是自下而上的。信访制度就是自下而上的政治监控,是群众对基层党员干部进行监控的重要途径之一。新中国成立后,党一直将信访制度定位为反官僚主义的重要武器。毛泽东在《关于必须重视人民来信的批语》中强调,对于人民群众的来信“不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度”。1953年,毛泽东在为中共中央起草的党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中严厉批评地方政府积压群众来信的行为,并指示:“从处理人民来信入手,检查一次官僚主义、命令主义和违法乱纪分子的情况,并向他们开展坚决的斗争。”可见,党和国家领导人非常重视信访在政治监控中的重要作用。如果深入信访部门调研可以发现,群众来信来访所反映的情况,有不少涉及党员干部违纪、违法和工作作风方面的问题。

近年来,社会矛盾日益凸显,信访制度的作用越来越受重视,并呈现出日益鲜明的行政化色彩。

第一,信访部门不断扩张。

近年来,信访部门的规模、权力、地位等与之前相比都发生了较大变化。在规模方面,信访部门人员大量增加。比如,据统计,河南省信访系统在编工作人员由2006年的67人增加至2011年10月的120人,增幅近80%。同一时期,河南全省的市、县(市、区)两级群工部(信访局)人员编制总数增长77.5%,达到近4000人。笔者在江西省信访局调研时了解到,近年来该局增加处级机构5个、行政编制21个、领导职数2个、正厅级信访督查专员2人,提任厅级干部5人、处级干部27人。而与之前信访部门的简约架构相比,近年来信访部门的架构不断健全,各级信访局一般都设立了办公室、来访接待、网上信访、督察督办等多个部门,许多地方还设有信访工作专职督查专员或者巡视员。

信访部门的权力、地位也得到很大改善。全国各级党委普遍增设了群众工作部,部长由信访局长兼任。不少地方的信访局长较多数同级的党政部门领导高配半级。部分地方的县信访局长由副县级实职干部兼任。在物质保障方面,信访部门的工作经费纳入财政预算,且预算额度较以前大幅提升。各级信访部门的基础设施建设也不断加强。

此外,信访工作还在行政体制内部进一步延伸。早在上世纪70年代末,从中央到地方就已经普遍成立了信访工作领导小组,对各级信访工作进行统筹安排。2004年,在中央的推动下,各地相继建立了信访工作联席会议制度,联席会议召集人一般由同级党委的副书记兼任。除了这些专门性的常设机构,各级党委常委会、行政首长办公会也常常研讨信访问题。信访工作专题会议、信访工作紧急会议则逐步成为地方政府处置信访问题的常规性工作方式。这些制度使信访工作得以不断地向行政领域扩张,同时为行政权力进一步渗透到信访工作中提供了制度化的渠道。信访制度的行政色彩不断强化,信访部门的科层化建设不断巩固。信访部门扩张的过程,实际上是信访机构利益凸显的过程。

第二,信访治理的精细化趋势增强。

改革开放以来,我国国家治理整体上向精细化转型,信访治理也不例外。随着信访形势日益严峻,信访考核被不断强化,信访工作绩效成为衡量地方官员政绩的重要标准。信访考核在党委政府绩效考核体系中的地位不断提升,最典型的表现是信访工作一票否决制的出台。信访考核通过压力型行政体制发挥作用。上级出台越来越多的考核和治理技术,强化信访工作的重要性。国家将目标管理方式引入信访考核领域,对信访工作实施数字化管理。信访考核指标越来越精细,考核方式越来越复杂。

为了规范信访行为,维护信访秩序,信访部门制定了一整套的规范操作流程,信访工作的规则化、程序化不断得到加强。国家《信访条例》对信访事项的受理、处置、时限等都作了详细的规定。在此基础上,各级信访部门出台了具体操作细则。2014年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》要求,今后将不再受理越级上访事项。2014年5月,国家信访局开始执行逐级走访的实施办法。国家试图通过逐级走访制度来规范访民的行为,将信访工作纳入层级化的科层制序列。正如唐皇凤所言,“分散的个人信访活动被纳入到科层化的行政程序之中,这是纷繁复杂的信访问题最终服膺于官僚制规则的必然过程”。“信访制度力图冲破层级限制的原初理念被日益纳入层级约束的轨道”。[1]随之,信访部门的科层化建制越来越完备,其理性化、科层化趋势进一步凸显。

然而,信访制度政治功能的有效发挥,常常需要打破科层制的常规,摆脱科层制的束缚。信访事项要求特事特办,信访制度必须保持一定的灵活性。信访制度的行政化有利于维护信访秩序,但是,大量信访事项被纳入既有的科层制运转逻辑之后,往往会在体制内部的运作惯性中销声匿迹,导致信访制度向官僚主义发展,从而降低制度效率,影响访民的权利救济效果。访民的行为不仅是表达一种诉求,展示一种态度,而且是向科层体制传递一种信号,这种信号可供科层体制对访民的诉求行为作出判断。一般来说,访民诉求层次越高,诉求问题时闹得越大,表明访民的问题越严重,要求科层体制必须更加重视。缺少这种信号传递,科层体制就无从判断访民诉求的重要程度,访民的问题很可能在科层制各部门的推诿拖延中石沉大海。所以,访民为了使自己的问题更容易受重视,更好更快地得到解决,往往倾向于突破科层制的束缚,将问题“闹大”。

如此,信访制度的行政化发展趋势与其政治功能相悖。信访制度的行政化,必然制约信访制度政治功能的发挥。两者形成抵牾。

第三,信访救济在行政救济中的地位大大提升。

行政救济包括行政诉讼救济、行政复议救济等。近十多年来,信访救济在行政救济体系中的地位不断提升,信访部门越来越积极地介入社会治理领域,信访制度的行政救济功能被日益强化。一方面,信访部门承担的化解社会矛盾冲突的任务日益繁重,大量的社会矛盾和冲突涌入信访渠道,司法系统的定纷止争功能在一定程度上被信访渠道替代。另一方面,信访部门承担了越来越多的扶贫济困的任务。例如,自2009年之后,国家开始实施信访救助制度,设立了疑难信访专项资金,对某些特殊疑难信访问题的当事人和因长期上访而造成生活贫困的当事人进行救济。在基层,不少低保指标被用于维稳保安,信访部门分担了民政部门的部分功能。所有这些都表明,信访部门正在越来越多地介入社会治理领域,信访制度的行政救济倾向越来越凸显。

总之,信访制度兼有政治与行政双重属性。政治属性是其根本属性,政治功能是其首要功能;行政属性居于次要地位,行政功能(社会治理功能)是其辅助功能。这表明,信访制度只能是一种消极的社会治理工具,是社会矛盾的预警机制和社会冲突的安全阀。政治属性与行政属性二者能否有效平衡,攸关信访制度的实践效率。

其实,自建国以后,信访就渐渐呈现出行政化的趋势,信访机构不断健全。但是,在前三十年中,信访的行政化步伐较慢,信访的社会治理功能并没有凸显。而改革开放以后,尤其是近二十年来,信访制度的行政化色彩大大加强,信访部门成为一个积极的行政机关,越来越深地介入社会治理领域。

原本,信访制度是党的群众路线的一部分,是一种政治制度安排,是国家治理体制的补充。但是,近二十年来,信访制度与行政管理体制关系日益紧密,越来越体制化,已经成为国家治理体制的重要组成部分。问题在于,信访制度越来越积极地介入社会治理领域,不仅未能带来社会治理局势的改善,反而增加了行政体制尤其是基层政府的治理负担,致使大量的行政资源被耗费。不仅如此,信访制度的行政化还导致其功能的紊乱。信访的政治功能被弱化,其社会预警和安全阀功能退居其次;各级政府重视信访工作,主要不是出于改善社会治理局面和贯彻群众路线的考虑,而是为了提升辖区内的行政绩效。近年来谋利型上访不断滋长和蔓延,与信访制度的行政化不无关系。在这个意义上,信访的行政化可能无助于改善社会治理,并有可能导致新中国国家治理传统的丢失。

信访制度的行政化是国家和社会大转型时期,社会矛盾高发与行政体制积极回应相互塑造的结果。在大转型时期,客观上更容易产生各种社会矛盾,这些社会矛盾事无巨细地涌入国家治理领域。中国是社会主义国家,政府必须积极回应民众的诉求,强化政府对社会矛盾的回应功能。尤其是在基层社会解体、司法系统解决纷争的功能未得到良性发挥的情况下,信访制度解决纠纷的功能自然会被放大,其政治功能定位随之被扭曲。

此外,信访制度的行政化趋势与改革开放以来国家政权建设的总体趋势相一致。有学者指出,改革开放以来,中国国家治理发生了从总体支配到技术治理的转变。国家不断加强官僚机构建设,繁衍各种治理技术,管理机构不断发育,管理体制不断健全,管理队伍不断壮大。信访制度的政治功能之一便是调动群众加强对官僚集团的监控。然而,当信访制度不断得到强化时,它自身却越来越向有利于官僚集团的方向发展,对国家代理人的监控功能由此削弱。这正是信访制度改革的悖论所在。

近年来,党和政府重新强调群众路线的作用,强调人民的主体地位,并推出了一系列新的政治改革举措。这些新的举措能否缓解和改变信访的行政化取向,使信访重回其政治功能,我们拭目以待。

注释:

[1]唐皇凤《回归政治缓冲:当代中国信访制度功能变迁的理性审视》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2008年第4期。

【来源:秘书杂志(mishuzazhi)】

 

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