刍议公文的批转、转发与印发

批转、转发与印发，是公文写作与处理中经常使用的形式。在实际工作中时常出现批转、转发与印发界限不清、混淆错用等问题，一些文秘书刊对批转、转发与印发的公文标题如何简略、是否当作附件、版记怎么标注等问题不时争论。笔者结合多年公文写作与处理工作实践，谈谈个人见解。

一、批转、转发与印发的功能用途

原《国家行政机关公文处理办法》规定，通知“适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员”。原《中国共产党机关公文处理条例》也规定，通知“用于发布党内法规、任免干部、传达上级机关的指示、转发上级机关和不相隶属机关的公文、批转下级机关的公文、发布要求下级机关办理和有关单位共同执行或者周知的事项”。从中可以看出批转、转发与印发类通知的功能用途。2012年7月1日实施的《党政机关公文处理工作条例》（以下简称新《条例》）第八条规定，通知“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文”。新《条例》对“通知”适用范围的描述比较简洁，虽然没有明确批转、转发的功能，但其性质不变。

1.批转的功能用途

批转类通知主要用于上级机关批转下级机关的公文。上级机关认为，下级机关的公文内容具有普遍意义，可以通过批转下级机关公文的形式，将下级机关公文内容变成自己的意志，发给其他下级机关要求执行、办理。也就是说，批转的用途是：表明本机关对下级机关公文的态度，并将下级机关公文内容转化为自身的发文意图。如《国务院批转发展改革委等部门关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》（国发〔2013〕6号），《关于深化收入分配制度改革的若干意见》由国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部提出，国务院同意转发给各省、×、直辖市人民政府以及国务院各部委、各直属机构贯彻执行。

批转具有严格的等级性和系统性，它只能是上级机关对下级机关上报的公文进行批转，并且只适用其管辖的系统。批转带有批准、转发的意思，其最大的特点在于一个“批”字，被批转的来文渠道为下级机关。

2.转发的功能用途

转发类通知主要用于转发上级机关、同级机关和不相隶属机关的公文。当一个机关认为上级机关的公文需要执行、办理，并且表明自己的办文态度、办理方法，或认为同级机关、不相隶属机关的公文值得借鉴、参照或办理时，可以将该公文转发给有关单位。转发类通知一般在三种情况下使用：一是贯彻落实上级机关公文的精神，并结合实际提出贯彻意见或要求，如《福建省人民政府转发国务院关于加快棚户区改造工作意见的通知》（闽政文〔2013〕325号），省政府将《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）转发给所属各市、县（区）人民政府以及省政府各部门、各直属机构，并提出“抓紧编制棚户区改造规划”“落实各项优惠扶持政策”“切实加强组织领导”等意见，要求一并贯彻执行。二是将同级机关、不相隶属机关的公文转发给有关单位，并提出学习、借鉴、参照意见或建议。三是党政机关办公厅（室）根据授权，将部门的公文转发给下级机关和有关单位执行，如《国务院办公厅转发教育部等部门关于建立中小学校舍安全保障长效机制意见的通知》（国办发〔2013〕103号），《关于建立中小学校舍安全保障长效机制的意见》由教育部、发展改革委、公安部、监察部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、审计署、安全监管总局、地震局、气象局提出，经国务院同意，由国务院办公厅转发给各省、×、直辖市人民政府以及国务院各部委、各直属机构贯彻执行。

转发不受等级和系统制约，下级机关可以转发上级机关的公文，同级机关之间可以互相转发，甚至可以跨系统转发。转发的特点在于一个“转”字，被转发的来文渠道非本机关。

3.印发的功能用途

印发类通知主要用于印发本机关拟制的、不能单独行文的文书，如准则、条例、规则、规定、办法、细则、规划、纲要、建议、申请、汇报、方案、要点、计划等，这些都不在新《条例》所规定的15个公文种类之中，这时只能用“印发”的形式发文。如《国务院关于印发“宽带中国”战略及实施方案的通知》（国发〔2013〕31号），国务院将《“宽带中国”战略及实施方案》印发给各省、×、直辖市人民政府以及国务院各部委、各直属机构贯彻执行。纪要、领导讲话一般都用“会议纪要”、“内部情况通报”专用版头印发，有时为了解决加盖印章问题，也可用印发类通知的形式发文。

凡来文渠道为本机关的，要用“印发”，不可使用“批转”和“转发”。

二、批转、转发与印发类公文的标题

批转、转发公文时，标题中不能以被批转或转发的发文字号代替被批转或转发的公文标题。如某省人民政府转发《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》（国发〔2013〕40号），不能拟标题为《×省人民政府关于转发国发〔2013〕40号文件的通知》，这样的标题会使读者无法知道这个公文的主题，而应该拟标题为《×省人民政府转发国务院关于促进健康服务业发展若干意见的通知》。

既然在转发国务院公文时还提出重要的贯彻意见，可否就直接拟标题为《×省人民政府关于促进健康服务业发展的通知》，这样的标题会使读者只知道发文机关要求受文机关做好这项工作，却不知道国务院也曾发过一个关于做好这方面工作的公文，因此也是不妥的。

一些论者将公文标题的结构表述为：发文机关+“关于”+事由+“的”+文种，其实并不准确，如果硬性定义公文标题的这种结构，不仅不规范，也必然自缚手脚。新《条例》规定，标题“由发文机关名称、事由和文种组成”，公文标题实际上是一个偏正结构的短语，其中心词是“文种”，“事由”是作为定语出现在中心词前面的。加上“关于”，主要是引出公文事由。但是，“关于”并非公文标题结构组成所明确规定的一个部分，在批转、转发类公文标题中，“批转”、“转发”用词可以直接引出公文事由，能够准确简要地概括公文的主要内容。因此，不存在“关于”该不该省略、怎样省略的问题。笔者认为，与一般公文的标题不同，批转类公文标题的基本形式可以表述为：发文机关名称+“批转”+被批转公文标题+“的通知”，转发类公文标题的基本形式可以表述为：发文机关名称+“转发”+被转发公文主题+“的通知”，印发类公文标题的基本形式可以表述为：发文机关名称+“关于印发”+被印发公文标题+“的通知”。

批转、转发公文，标题中应避免使用重复用语和相同的公文种类，文字过长时可进行压缩概括。当多层次地“转发”某个公文时，标题中一般只留一个“关于”、一个“转发”和一个“通知”，可将各级转发机关的意见溶入本层机关的转发意见中。如《×县人力资源和社会保障局关于转发《×市人保局、财政局关于转发《×省人社厅、财政厅关于转发〈人力资源社会保障部、财政部关于调整纪检监察办案人员补贴标准的通知〉的通知》的通知》的通知》，不仅看起来不美观，念起来也拗口，简便的做法是直接转发最高层，如《×县人力资源和社会保障局转发人力资源社会保障部、财政部关于调整纪检监察办案人员补贴标准的通知》，“人力资源社会保障部、财政部关于调整纪检监察办案人员补贴标准”即为被转发公文的主题。

三、批转、转发、印发类公文的附件问题

不少论者认为，在批转、转发、印发类公文中，被批转、转发或印发的公文应当附件处理。依笔者之见，在这类通知中，被批转、转发或印发的公文或其他文书（以下统称文书）不应当作附件。新《条例》明确规定，正文是“公文的主体，用来表述公文的内容”，附件是“公文正文的说明、补充或者参考资料”。被批转、转发或印发的文书是公文的主体和实质，承载着公文的主要的、核心的内容，并不是公文正文的说明、补充或者参考资料。实际上，批转、转发、印发类公文属于复合体公文，其正文在形式上由两部分构成，一部分是“通知”本身，另一部分即是被批转、转发或印发的文书，它们共同构成公文的正文。处于前面的“通知”仅仅起着“按语”的作用，被批转、转发或印发的文书是公文不可或缺的主要内容。如《国务院办公厅关于印发中国食物与营养发展纲要（2014—2020年）的通知》（国办发〔2014〕3号），前面的“通知”只有一句“《中国食物与营养发展纲要（2014—2020年）》已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行”，被印发的文书《中国食物与营养发展纲要（2014—2020年》正是公文的主体。

判断被批转、转发或印发的文书是否当作附件处理最简便的方法，是看被批转、转发或印发的文书名称是否出现在“通知”的标题中。在现代公文写作中，标题往往直接或间接揭示公文主题和内容。若被批转、转发或印发的文书名称出现在“通知”标题中，说明它是公文正文的主要内容就不应当作附件。而在这类复合性公文中，被批转、转发或印发的文书名称一般是出现在“通知”标题的，也会在正文里起到核心的作用，所以，它们不应被当作附件处理。既然被批转、转发或印发的文书不按附件处理，在公文正文中也就不应加“附件说明”，直接另页编排，在编排首页也不应标注“附件”二字。

如果被批转、转发或印发的文书自身带有附件，那么应该在其正文下空一行左空二字编排“附件”二字，后标全角冒号和附件名称。附件应当另面编排，在编排首页标注“附件”二字。

四、批转、转发、印发类公文的版记

实际公文制作中，有人将不属于附件的被批转、转发、印发的文书以及属于附件的材料都统统置于公文版记之后，这是一种不妥的做法。《党政机关公文格式》国家标准“7.4.1版记中的分隔线”规定，“首条分隔线位于版记中第一个要素之上，末条分隔线与公文最后一面的版心下边缘重合”。因此，可以认为，版记应当编排在“公文最后一面”。被批转、转发或印发的文书不属附件，它们本身就是公文正文的一部分，它们应当紧承公文正文前面部分的“按语”的下一页编排。

如果被批转、转发或印发的是公文，该公文后面也有版记，应当去掉被转载公文的原版记。正式公文应当标识自己的版记。通常，应当去掉被批转、转发的公文的版头、印章和版记，只保留其标题、正文、发文机关署名、成文日期等部分。转发上级机关公文时，在其标题下一行标明其发文字号，在该公文的落款处写上其发文机关署名和成文日期。批转下级机关的公文或转发同级机关的公文时，应当去掉原发文机关标志和版记，其标题一般不冠机关名称，在标题下一行注明机关名称。

在实际工作中，要大力精减转发类通知，一方面要杜绝层层转发公文、“以文件落实文件”的现象，另一方面要防止公文升格升级，各级政府办公厅（室）应减少“转发”部门公文，属于部门职责范围的应由部门自行发文，需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意。

（作者单位：福建省政府办公厅）

（来源：应用写作杂志）